教师流动促进学校均衡发展

【摘要】：

图1 实施教师流动政策面临的主要制度性困难


图2 校长优先派遣交流教师的类型

教育大计，教师为本。有好的教师，才会有好的教育。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确把均衡发展作为义务教育的战略任务，要求切实缩小校际差距，均衡配置教师等资源，实现县（区）域内教师交流，推进义务教育学校标准化建设。各地纷纷采取各种形式制度化推进学校间教师流动，作为县（区）域内促进义务教育均衡发展的一项重要举措。

为了解校长对教师正向流动状况及其效果的评价，调研组在全国24个省（自治区、直辖市）的168个县（市、区）按比例抽取11867名校长进行问卷调查，其中城镇校长占23.27%、农村校长占76.73%，校长平均教龄为25年，担任校长职务的平均时间为6.3年。经过问卷处理，调查主要结果如下。

对缩小校际差距意义重大

八成多的校长认为该政策对本区义务教育均衡发展有正向效应；近八成的校长认为本政策有助于提高教师的工作积极性

从教师流动带来的均衡效应看，86.74%的校长认为该项政策有助于促进本县区教育均衡发展；85.40%的校长认为该项政策有助于优化教师资源配置；82.11%的校长认为有助于提高整个县区教师整体教学水平；80.34%的校长认为有助于提高本县区教育的整体质量；78.24%的校长认为有助于提高教师工作的积极性；66.63%的校长认为有助于加强教师管理。

相比而言，农村校长更认可该项政策，认为学校在城乡学校教师流动中能够受益，能够提高本校教学水平，提高教师工作积极性。

为学校增添生机和活力

九成校长认为教师流动政策能够解决部分学科教师不足问题；八成校长认为该政策有助于提高教师的教学水平并缓解教师职业倦怠感

本次调查发现，校长们比较肯定教师交流政策的正向效应，农村校长持肯定态度的比例普遍高于城市校长。91.24%的校长肯定教师流动政策能够解决部分学科教师不足的问题；81.52%的校长认为有助于提高学校教师的教学水平；80.07%的校长认为有助于缓解教师职业倦怠感；分别有53.81%的校长认为有助于提高学校声誉；42.56%的校长认为有助于提高学生的积极性。

不一定都会产生正向效应

七成校长认为流入教师可能不是学校需要的；五成校长认为难以满足交流进来的教师的需求

有不少校长对教师流动政策对本校工作的作用持否定态度，中部、农村地区校长持此观点的比例较高。72.7%的校长认为流入教师不是学校需要的；52.82%的校长认为很难满足交流进来的教师的所谓需求；40.36%的校长认为交流来的教师不好管理；36.18%的校长认为教师交流不利于教师队伍的稳定性；22.9%的校长认为教师交流扰乱正常教学活动。分地区看，57.14%、54.86%的中部、农村校长认为该项政策满足交流进来的教师的需求很困难，比东部、城市校长高7.26%、8.79%；44.59%、41.57%的中部、农村校长认为交流来的教师不好管理，比西部、城市校长高8.44%、5.2%；38.31%、36.92%的中部、农村校长认为该项政策不利于教师队伍的稳定，比东部、城市校长高9.37%、3.16%。

政策执行面临制度性障碍

八成多校长认为教师聘任制、职称聘任制是实施教师流动政策面临的主要制度性困难

日本、韩国教师都是公务员，统一归政府管理，流动起来没有多大障碍。而我国义务教育教师岗位是由教育行政部门或学校根据教育教学需要设置的，学校通过与教师签订聘任合同聘请教师，这种聘任制决定教师学校单位归属性很强，有碍于教师在学校之间流动。因此，在调查中可以看出，对于教师流动政策面临的主要障碍，较多校长认为是教师聘任制和职称聘任制，分别有47.83%、39.26%的校长选择该项；有33.60%的校长认为是交流配套经费制度未建立或者不健全，农村校长选择此项的居多；34.20%的校长认为是教师绩效评价制度迫使校长争夺优秀教师资源，城镇校长选择此项居多；选择户籍制度的校长比例最少，仅为3.02%。（见图1）

受制于学校发展差距

五成多校长将学校间办学条件差距和教师发展机会差距看作阻碍教师流动政策实施难的主要因素

由于不同学校建校历史、所处地理环境、经费投入等因素影响，区域内学校之间办学条件、学生来源、教师收入和教师发展机会等存在一定差距，这些因素将会阻碍教师流动政策的贯彻落实。

在诸多因素中，校长认为校际办学条件差距和教师发展差距是本地阻碍教师流动政策贯彻落实的主要因素。其中，70.31%的校长选择校际办学条件差距，中西部、农村地区校长选此项的较多；48.81%的校长选择校际教师发展机会的差距，东部、城市地区校长选此项的较多。除此之外，还有34.08%的校长认为是学校所在社区环境的差距；21.61%的校长认为是校际生源的差异；20.7%的校长认为是校际教师工资以外收入差距。认为优质学校师资将被削弱的校长最少，仅有11.09%的校长将其列为影响因素。

优先选择中上水平教师进行流动

五成校长优先选择教学能力强的教师或根据个人需求进行交流；仅一成校长优先派不胜任本校教学的教师进行交流

在调查中发现，学校迫于流动指标压力，执行教师交流政策敷衍了事，“轮差不轮好，流下不流上，换人不交心”。优秀、特级教师不参加交流，好学校不参加交流；流入地学校既不接受业绩落后的教师参加交流，也不接受质量落后学校的教师参加交流；即使交流进来的教师，教学技能和管理能力也较差。调查发现，25.17%的校长优先选择教学能力强的教师进行交流，其中农村校长比城市校长高9.88%；24.96%的校长根据个人需求进行交流，其中城市校长比农村校长高8.54%；17.42%的校长根据流入学校需要派出教师，其中城市校长比农村校长高4.81%；11.23%的校长优先派不胜任本校教学的教师进行交流，其中农村校长比城市校长高6.52%；11.55%的校长优先派超编学科教师进行交流；2.53%的校长优先选择不适应人际关系的教师进行交流；有2.64%和1.58%的校长选择新毕业教师和准备晋升的教师进行交流。（见图2）

校长对农村教师进城持不同看法

六成校长对农村教师招考进城持支持态度，主张要给农村优秀教师发展机会

目前我国整个教师队伍存在的突出问题是，由于前几年农村民办教师转正，以及适龄儿童入学高峰已过，导致农村教师严重超编。而在城区，随着城市化进程的加快，大量农村人口进城务工，城区学校快速扩张，又导致城区教师严重不足。所以有些区县通过农村教师招考的方式使其进城，以促进城乡教师结构的合理配置。校长们对农村教师进城如何看待呢？从调查分析中可以看出，63.48%的校长对农村教师招考进城持支持态度，支持的原因主要是应给农村优秀教师发展的机会；35.12%的校长持反对态度，反对的主要原因是当前农村学校缺乏优秀师资。他们认为，如果大批农村教师被招进城，师资力量原本薄弱的学校就会进一步“塌陷”。

流动规模应当适度

七成多校长认为应当建立全体教师和校长流动制度

从教师流动规模看，有的地区尝试实施大规模流动，即全体学校教师轮岗交流。但较多人不看好这种做法，认为大规模教师流动会影响学校的正常教学秩序。就目前现状而言，更多地区实施小规模教师流动。本调查显示，77.89%的校长认为教师流动不应当仅局限于小部分教师，其中，同意建立全体教师流动制度的校长占58.15%；完全同意建立全体教师流动制度的校长占17.87%；76.02%和74.88%的校长认为应当建立全体教师流动制度和全体校长流动制度，其中，同意建立全体校长流动制度的校长占60.38%，完全同意建立全体校长流动制度的校长占14.5%。

需要淡化“单位人”身份

不到一半的校长同意教师交流时人事关系与原校分离

教师流动要深化改革教育人事管理制度，淡化教师身份管理与教师校籍，强化教师区域管理，使教师的流动不受所属学校的限制。多数地区教师流动人事关系不离开原校，也有的地区尝试把流出教师的人事关系彻底调到流入学校。

调查发现，44.61%的校长同意教师交流时人事关系离开原校，东部地区同意的比例高于西部地区，城市校长同意的比例高于农村校长。其中，城市校长同意教师交流时人事关系离开原校的比例占46.69%，农村校长占43.98%；东部地区校长同意教师交流时人事关系离开原校的比例占49.05%；中、西部地区校长同意的比例分别占40.01%、43.98%。

需要明确流动年限

校长认为教师交流出去的合理期限应为2至4年；西部地区校长认为教师交流出去的合理期限明显高于中、东部地区

江苏省规定教师在同所学校任职不能超过6年，引起了不少争议。本调查发现，如果采取人事关系留原校的方式，校长认为教师交流出去的合理期限为1.89年到3.64年；如果人事关系随人走，校长认为教师交流出去的最低合理期限为3.31年到6.32年。如果实施校长流动，校长认为校长在一所学校的平均合理任期为3.76年到6.84年。城乡校长和不同地区校长对该问题看法有显著差异。农村校长认为教师交流出去的合理期限高于城市校长，西部地区校长认为教师交流出去的合理期限明显高于东、中部地区。

流动成本应当合理分担

两成多学校的教师流入有成本；五成学校流入教师的经济成本主要由区县承担

教师无论是自然流动还是非自然流动，从他离职开始到替换结束的整个过程中，会产生各种货币性或非货币性支出，即形成教师流动成本，比如交通费、住宿费和津贴补贴等。调查发现，73.83%的学校校长表明教师流入没有成本，25.81%的校长表明有流入成本。负担有流入成本的教师平均一年比本校普通教师多支出3105元。教师流入城市学校的成本较高，每名教师流入城市学校多支出4985元，流入农村学校多支出2601元。由区县承担流动教师经济成本的占37.94%；区县和学校共同承担的占10.34%；由流入学校承担的占18.95%；由流入学校和其他群体共同承担的占7.25%；由流出学校承担的占11.55%；由教师自己承担的占9.78%；由学区单独或合作承担的最少，仅占4.2%。

应当优先保证学科均衡

九成校长认为学校有科目缺少教师，心理、音乐和美术教师缺编严重

教师超缺编问题长期存在，缺编主要集中在音、体、美科目，超编主要集中在语文、数学等学科。如北京市中小学体育教师缺编比例在15%至20%。本项调查显示，91.56%的学校表示有科目缺少教师，17%的学校表示有科目存在超编教师。缺编科目中心理健康教师缺编最为严重，63.5%的学校缺乏心理健康教师，63.17%的学校音乐科目缺编，58.64%的学校美术科目缺编，45.93%的学校信息技术科目缺编，45.65%的学校体育与健康科目缺编，化学科目缺编学校最少，为5.26%。农村学校缺编比例最高，95.95%的农村学校教师缺编，城区学校这一比例为81.92%。

83%的校长表示学校不超编。超编学校比例最高的前三个科目为语文、数学、外语，分别为8.68%，7.63%，3.99%。城区学校超编比例较高，为24.65%；农村学校超编比例最低，为10.2%。教师超编比例最高的是独立初中，为38.39%；城镇学校超编比例较高，为48.76%；教学质量水平较低的学校超编比例较高，为41.46%；东部和西部地区学校超编比例较高，分别为18.96%和18.32%，中部地区学校超编比例相对较低，为13.85%。

建议：因地制宜探索建立教师流动机制

由以上调查可见，我国义务教育均衡发展的阶段性特征十分明显：第一阶段重点是实现办学条件均衡，在硬件方面达到基本均衡；第二阶段的重点是实现师资配置基本均衡；第三阶段重点是办好每一所学校，教好每一个学生，使家长对家门口的学校满意。

造成校际差距的关键是内涵，导致家长择校的根本是教师，只有优质师资均衡了，义务教育才能达到真正均衡。由政府和学校推动的教师流动是当下促进义务教育均衡发展的关键环节，有的地方通过变动人事关系的方式让教师进行校际流动，有的通过集团化、结对帮扶等不变动人事关系的方式让教师在校际间交流。教师流动绝不是简单的一刀切，而是要让适合的教师流动到适合的岗位，最终目的都是要不断扩大优质教育资源，让好的学校越来越多，让离每个家庭更近的学校质量越来越好、好老师越来越多，从而从根本上缓解师资不均衡导致的择校难题。

需要因地制宜探索建立教师流动机制。通过调查可以看出，当前教师流动的工作重点是支持薄弱学校，工作难点是流向农村学校，工作障碍是提高工作生活待遇，流动对象优先中上水平教师，流动形式是城乡互动、多元交流，流动规模每年在10％—20％，教师流动要达到共同提高的目的，不能削峰填谷。

教师流动制不可能单兵突进，要真正发挥积极作用，必须同步建立一整套配套政策，构建起轮岗流动的长效机制，把“单位人”变成“系统人”，把各项待遇区域内统一化，把流动目标清晰化，明确必须交流、可以交流、暂不交流的范围，通过骨干交流、自愿交流、市场交流、对口交流等多轮工作程序，最大范围兼顾老师和学校的多样诉求，对积极参加区内轮岗交流，并在轮岗交流期间工作突出、成绩显著的教师，在业务进修、评先评优、晋升提拔等方面，在同等条件下优先考虑，这样才可能让流动渠道畅通，让教师乐于流动，才能让美好的愿景实现。

本调查得到中国教育科学研究院基本科研业务费专项基金课题资助；课题由刘芳主持，武向荣执笔，曾天山修改。

感谢全国24个省（自治区、直辖市）的168个县（市、区）教育行政部门及中小学校的大力支持和积极参与。